宪法设计民主制度，宪法控制民主过程，也是宪法实施的表现形式。

由于此种阐述系在具体行政行为范畴之内界分行政协议与单方行为，因此笔者称之为具体行政行为分立说。从学理上而言，行政合同就是以行政机关与个人之间通过协商互动形成的合理性标准，取代行政机关自行依法形成合理性标准。

这就是德国行政合同学理中形成的合同优先原则（Vorrang der Vertragserhaltung），其学理渊源则为严守契约原则（pacta sunt servanda）。订立行政协议后，行政机关应优先采用协议约定方式，仅在无法按照约定且为维护公共利益有所必要时，才可以另行依法作出单方行为。然而，不论是否被贴上具体行政行为之标签，单方行为作为行政机关最为基本、最为常用的行为方式，始终在行政法学理体系中居于核心地位。因此，至少就字面表述而言，行政协议似乎应被拆分为订立、履行、变更、终止等单方行为。不仅如此，新《行政诉讼法》第87条还明确规定，即便是在二审程序中，法院仍应对被诉行政行为进行全面审查。

亦有学者曾提出如下质疑：行政协议的缔结、履行、变更、解除作为一个完整过程不可分割，能否被拟定为一个可以被随意拆分并且随着行政诉讼司法实践的变迁而不断变换的对象？不仅如此，对于从一个行政协议究竟可以拆分出来多少个单方行为的问题，司法解释中并未具体规定。具体应如何拆分行政协议的问题，至今仍然未获得解决。这要求咨询主体不能单纯出于理论假设或者知识好奇提出咨询请求，而是要说明其职权的行使建立在正确理解宪法的基础之上。

 摘要：虽然合宪性审查与合宪性咨询密切相关，但两者并不相同。咨询主体提出咨询请求之后，全国人大常委会需要通过合理的程序机制作出回应。由于在程序和内容上存在差异，咨询意见不宜被归入宪法解释或法律之列，它所表达的是全国人大常委会对宪法的理解，在法律规范体系中属于立法规范性文件。就此而言，本文提供了一套可资参考的方案。

从内部视角来看，如果行为主体对宪法的理解在解释学层面是可行的，但事后审查机关认为应当选择另外一种同样可行的理解方案，这在本质上属于不同机关之间的合理异议，可以不附带指导意见。为避免合宪性咨询陷入有分无名的尴尬境地[6]，有必要为其设计一套兼具正当性与可行性的程序机制。

在具体操作上，如果法律规范在备案过程中被备案机关发现没有及时提出咨询请求，可以由备案机关发文给规范制定主体，同时要求其转发给起草和审议机构。但是，缺少规范约束力并不妨碍咨询意见可以在事实层面产生较强的影响力，咨询主体完全有可能基于现实而非规范层面的考量选择接受咨询意见。（一）合宪性咨询的概念辨析当前关于合宪性咨询的代表性定义来自实务界。相反，如果政策环境在行为主体作出行为时已经发生变化，但行为主体仍然按照既有宪法理解行使职权，就有必要予以提醒。

法律询问答复以立法法第69条为基础，主要功能是为具体的法律实施工作提供指导。具体包括：1.全国人大及其常委会制定法律和作出立法性决定的行为。咨询意见的内容是关于如何理解和适用特定宪法条款的看法，它解决的是合宪性审查的前提性问题，没有直接调整法律关系，因而也与决定更加贴合。因此，界定咨询主体范围需要首先厘清两类行为在接受审查时必须诉诸宪法的情形，然后在此基础上确定享有咨询启动权的具体机关。

站在新的历史起点上，为健全保证宪法全面实施的制度体系，应当使不同类型的宪法实施制度各归其位，同时理顺它们之间的关系，让宪法的规则、原则与精神得到充分实现。相反，如果行为主体对宪法的理解并不合理，比如超出了宪法文本的语义射程或者与其他宪法条款存在明显冲突，事后审查主体就有必要发文提醒。

但需要注意的是，不是所有的违宪结论都有必要附带指导意见，应当针对导致违宪结果的问题进行具体分析。二是宪法没有直接为行为提供依据，但可以被用来展开说理论证或者进行规范评价。

最后，为了充分发挥咨询意见的指导作用并向社会公众普及宪法知识，全国人大常委会的咨询意见应当定期向社会公开。对此有以下三点值得进一步探究。同理，在非立法行为领域，诸如依法行政依法审判依法检察依法监察等法治基本原则已经成为各领域最重要的行为规范。中共中央于2021年1月发布的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度，《全国人大常委会2022年度工作要点》也指出建立健全涉及宪法问题的事先审查、咨询制度和事后审查制度，积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题。在合宪性咨询程序中，全国人大常委会是恒定的咨询对象，此种身份由宪法规定的监督宪法的实施职权延伸而来。其他机关在对照宪法进行初始审查时，可能对相关宪法条款的含义产生疑问，产生合宪性咨询需求，请求全国人大常委会再次检查核对并作出答复。

全国人大常委会 一、引言党的十九大提出推进合宪性审查工作的重要论断之后，合宪性咨询成为经常与合宪性审查共同出现的概念。虽然咨询意见在规范层面的效力等级较低，但可以在事实层面对咨询主体的行为产生较大影响。

但是，不能就此对两者等同视之，因为它们所指向的行为主体存在差异。除此之外，作为一项正式的宪法实施和监督机制，合宪性咨询的程序还应当符合特定规范。

对于法工委建议不予受理的咨询请求，重点审查其建议是否合理。后者更熟悉宪法规范，能够提供相对丰富的教义资源和解释方案。

第二，对作为咨询对象的全国人大常委会而言，有助于更加规范地指导其他机关实施宪法，维护宪法统一适用第三，关于严肃性与活泼性。例如，2018年3月20日第16版两会特刊对客户端推出的创意互动H5产品展示习近平主席宪法宣誓的庄严场景作了图片报道，并记述上线24小时总页面浏览量超2050万，网友总点赞次数5.96亿。正因为领导干部撰写理论文章并非像科学家那样跟随自己的好奇心去自由探索，而是立足本职工作进行思想宣传和政策解读，所以就能理解：与宪法建设工作直接关联最多的人大系统的领导干部是宪法理论文章的主要作者群体。

[67]对于宪法宣传教育，《人民日报》以及各类报纸还可以做得更好。参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第14、204、219、232页。

这与谁执法谁普法[65]的逻辑也是一致的。习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上提出，要适应分众化、差异化传播趋势，加快构建舆论引导新格局。

这在现行宪法颁行之后就已出现，[33]不过主要还是进入21世纪之后特别是党的十八大之后刊发的。[63] 参见江必新、蒋清华：《习近平法治思想对宪法理论和实践的发展创新》，载《法学评论》2021年第2期，第1-4页。

缪先生是无党派爱国民主人士和政治活动家，1946年曾以社会贤达身份参加旧政协，1949年由港赴美，1979年回国定居，采访时是全国人大常委和全国政协常委，后当选为第六、七届全国政协副主席。例如，标题含宪法实施或实施宪法的文章均指我国，[38]这是因为宪法实施是我国宪法上的特有概念（宪法序言最后一句，以及第62、67条）。魏健馨、田圣文：《司法裁判中宪法援引的实证研究》，载《华南师范大学学报（社会科学版）》2021年第6期，第121-133页。相应的，例如《人民日报》2012年及之后刊发涉及浙江温岭最牛钉子户的报道和评论共5篇，均未提及宪法，而是讲述行政机关如何依法合理寻求利益平衡点，并阐发温情执法、运用法治思维和方式化解矛盾等道理。

特别是对有关个人积极普宪的报道，值得记忆。既不轻言违宪，也不拒言违宪，而应慎言违宪，是宪法审查价值立场的通说。

[4] 我们党领导人民制定的宪法，是中国历史上第一部真正意义上的人民宪法。[16]翟翌教授等学者探讨了现代信息技术与宪法教育的跨界融合问题，[17]等等。

正文中含有宪法或相关术语的文章数量庞大却又很多并非宪法主题，而如果标题含有宪法或相关术语，则这些文章不仅必属宪法主题，更是具有标志性的宪法专题文章，对于非专业人员有明确的阅读提示意义。[2012-12-05（02）]《人民日报》作为中共中央机关报，坚持政治家办报和党性原则，习近平总书记强调全党全国人民都从人民日报里寻找精神力量和‘定盘星。

(责任编辑：秀山土家族苗族自治县)